Die Interkommunalität strukturiert heute nahezu das gesamte französische Territorium. Um ihr Funktionieren zu verstehen, muss man über die bloße Aufzählung der Rechtskategorien hinausgehen und beobachten, was die verschiedenen Formen der Zusammenarbeit zwischen Gemeinden konkret unterscheidet, ihre tatsächlichen Kompetenzen und die Finanzierungsmechanismen, die ihr Handeln bedingen.
Pflichtkompetenzen je nach Art der Interkommunalität: Vergleichstabelle
Nicht alle Interkommunalitäten mit eigener Besteuerung verwalten die gleichen Bereiche. Der Kompetenztransfer hängt direkt von der Rechtskategorie der öffentlichen Einrichtung zur interkommunalen Zusammenarbeit (EPCI) ab. Hier ist eine Zusammenfassung der Pflichtblöcke nach Struktur.
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| Art der EPCI | Hauptpflichtkompetenzen | Eigene Besteuerung |
|---|---|---|
| Gemeindeverband | Raumordnung, wirtschaftliche Entwicklung | Ja |
| Agglomerationsgemeinschaft | Wirtschaftliche Entwicklung, Raumordnung, soziale Wohnraumförderung, Stadtentwicklung, städtischer Verkehr | Ja |
| Stadtgemeinschaft | Die gleichen Blöcke wie die Agglomeration + Straßen, Wasser, Abwasser, Abfallwirtschaft | Ja |
| Metropole | Das umfassendste Set, einschließlich Umwelt, Energie, Hochschulbildung | Ja |
| Interkommunaler Verband (SIVU/SIVOM) | Keine Pflichtkompetenz (freie Wahl der Gemeinden) | Nein |
Der Unterschied zwischen einem Gemeindeverband und einer Metropole liegt nicht nur in der Anzahl der Kompetenzen. Er spiegelt ein sehr unterschiedliches Niveau der kommunalen Integration wider, mit direkten Auswirkungen auf die steuerliche und entscheidungstechnische Autonomie der Mitgliedsgemeinden.
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Interkommunale Besteuerung und Verteilung der Ressourcen zwischen den Gemeinden
Die Finanzierung der Interkommunalitäten mit eigener Besteuerung basiert auf direkten Steuereinnahmen. Die meisten Gemeinschaften erheben die Grundsteuer für Unternehmen (CFE), die Steuer auf den Mehrwert von Unternehmen (CVAE) und einen Teil der Wohnsteuer auf Zweitwohnungen.
Jeder Kompetenztransfer führt zu einem Transfer von Lasten, und damit zu einer Umverteilung der finanziellen Mittel zwischen der Interkommunalität und ihren Mitgliedsgemeinden. Dieser Mechanismus, der als Ausgleichszahlung bezeichnet wird, zielt darauf ab, die haushaltspolitischen Auswirkungen des Transfers für die Gemeinde zu neutralisieren.
Im Gegensatz dazu funktionieren der Zuschussfonds und die Solidaritätszuweisung anders. Der erste finanziert einmalige Projekte, der zweite verteilt einen Teil der interkommunalen Steuereinnahmen an die am wenigsten begünstigten Gemeinden. Diese beiden Instrumente schaffen signifikante Unterschiede zwischen den Interkommunalitäten je nach lokalen politischen Entscheidungen.
Warum einige Gemeinden finanziell verlieren
Die Ausgleichszahlung wird zum Zeitpunkt des Kompetenztransfers berechnet. Sie bleibt fix, es sei denn, es erfolgt eine verhandelte Überprüfung. Eine Gemeinde, deren Steuerbasis seit dem Transfer gestiegen ist, kann mit einer geringeren Ausgleichszahlung dastehen, als sie zuvor an direkten Einnahmen erhalten hat.
Die Überprüfung der Ausgleichszahlungen bleibt ein wiederkehrendes Spannungsfeld in den Gemeinschaftsräten. Ländliche Gemeinden, deren Steuerbasen sich wenig ändern, sind in der Regel weniger von dieser Diskrepanz betroffen als wachsende peri-urbane Gemeinden.
Interkommunale Governance: Das tatsächliche Gewicht kleiner Gemeinden
Der Gemeinschaftsrat ist das beschlussfassende Organ der Interkommunalität. Seine Mitglieder werden bei den Kommunalwahlen gewählt, im Verhältnis zu den Stimmen in Gemeinden mit mehr als 1.000 Einwohnern. In den kleineren Gemeinden sind es die am besten gewählten Gemeinderäte, die sitzen.
Die Verteilung der Sitze im Gemeinschaftsrat begünstigt strukturell die Zentralgemeinde. Das allgemeine Gesetz über die Gebietskörperschaften schreibt eine proportionale Vertretung nach Bevölkerung vor, mit einer Mindestanzahl von einem Sitz pro Gemeinde. In der Praxis kann die Hauptgemeinde einer Agglomerationsgemeinschaft die relative Mehrheit der Stimmen halten.
- Gemeinden mit weniger als 1.000 Einwohnern haben in der Regel nur einen Delegierten, unabhängig von ihrer genauen Bevölkerung
- Die Zentralgemeinde kann in bestimmten demografischen Konstellationen bis zu die Hälfte der Sitze erhalten
- Die Vizepräsidien werden oft verteilt, um eine geografische Vertretung sicherzustellen, jedoch ohne strikte gesetzliche Verpflichtung
Diese Asymmetrie der Vertretung führt zu Spannungen bei den Präsidentschaftswahlen. Wahlen mit nur einem Kandidaten, mangels organisierter Opposition, veranschaulichen manchmal eine wenig wettbewerbsfähige Funktionsweise der interkommunalen Governance.
SIVOM und gemischte Verbände: eine unterschätzte Flexibilität gegenüber den EPCI
Die interkommunalen Verbände (SIVU, SIVOM) und die gemischten Verbände sind mit dem Aufstieg der EPCI mit eigener Besteuerung nicht verschwunden. Sie besetzen ein anderes Feld: gezielte Aufgaben, ohne eigene Besteuerung oder Pflichtkompetenzen.
Ein SIVOM kann die öffentliche Beleuchtung, die sozialmedizinische Aktion oder die Müllabfuhr für eine Gruppe von Gemeinden verwalten, einschließlich Gemeinden, die zu unterschiedlichen Interkommunalitäten gehören. Diese Flexibilität ermöglicht es ihnen, spezifische technische Bedürfnisse zu erfüllen, ohne die Struktur der Haupt-EPCI zu belasten.
- Kein Kompetenztransfer im rechtlichen Sinne: Die Gemeinden behalten die Kontrolle über die Kompetenz und finanzieren sie durch Haushaltsbeiträge
- Möglichkeit einer “à la carte”-Mitgliedschaft in den SIVOM, wo jede Gemeinde die Dienste auswählt, an denen sie teilnehmen möchte
- Fähigkeit, Gemeinden zu verbinden, die sich über mehrere Interkommunalitäten erstrecken, was eine EPCI mit eigener Besteuerung nicht ermöglicht
Die SIVOM à la carte gewinnen an Relevanz für gemeinsame Dienste wie die öffentliche Beleuchtung oder bestimmte sozialmedizinische Leistungen. Sie stellen eine pragmatische Alternative zu den EPCI für Gebiete dar, die eine Zusammenarbeit ohne Fusion anstreben.
Interkommunale Raumordnung: ein Hebel für eine nachhaltige Raumgestaltung
Die Kompetenz Raumordnung, wenn sie an die Interkommunalität übertragen wird, ermöglicht die Erstellung eines interkommunalen Flächennutzungsplans (PLUi). Dieses Dokument ersetzt die kommunalen PLU und zwingt zu einer kohärenten Sichtweise der Raumordnung im gesamten Gebiet.
Die interkommunale Raumordnung betrifft heute etwa die Hälfte der Territorien. Sie ermöglicht es, die städtische Ausdehnung zu begrenzen, indem sie die bebaubaren Flächen, die ökologischen Korridore und die Handelsstandorte in einem größeren Maßstab als die Gemeinde koordiniert.
Der PLUi erzeugt vorhersehbare politische Reibungen. Eine Gemeinde, die ein Gebiet für die Urbanisierung öffnen möchte, kann den Orientierungen des interkommunalen Dokuments gegenüberstehen. Im Gegensatz dazu finden ländliche Gemeinden manchmal einen Schutz gegen den Druck auf den Boden, der von benachbarten Agglomerationen ausgeübt wird.
Der Kompetenzaufbau der Interkommunalitäten in der Raumordnung, der Besteuerung und der lokalen Governance verändert allmählich das Gleichgewicht zwischen Gemeinden und interkommunalen Strukturen. Die Vielfalt der Rechtsformen, von flexiblen SIVOM bis hin zu integrierten Metropolen, spiegelt organisatorische Entscheidungen wider, die an sehr unterschiedliche territoriale Realitäten angepasst sind.